Проведен анализ основных международных принципов ответственности за ядерный ущерб на предмет применимости их к сегодняшним российским условиям. Подчеркивается необходимость создания соответствующей законодательной базы по ядерному страхованию.
Теоретические и практические вопросы функционирования страхового ядерного рынка достаточно важны на сегодняшний день, поскольку, с одной стороны, компенсация ущерба пострадавшим является заключительным звеном в системе управления риском. С другой стороны, сведения о размере ущерба и механизме осуществления выплат являются исходными данными для проведения процедуры оптимизации радиационной защиты.
В пятидесятые годы прошлого века, когда формировалась атомная энергетика, была осознана мера ее опасности и необходимость компенсации возможного ущерба. Радиационному риску присущи как большой размер потенциального ущерба, так и распределенность этого ущерба на достаточно продолжительные промежутки времени. Поэтому требовалось создание особых правил и финансовых механизмов. К настоящему моменту в международной практике выработаны основные принципы ответственности за ядерный ущерб [1]:
- абсолютная и исключительная ответственность оператора ядерной энергетической установки (ЯЭУ). Это ответственность вне зависимости, является ли оператор истинным виновником аварии или нет, без возможности предъявления регрессных исков. В России таким оператором - эксплуатирующей организацией для АЭС является концерн «Росэнергоатом»;
- ограничение ответственности оператора. Поскольку эксплуатирующая организация (оператор ЯЭУ) несет ответственность независимо от вины, а возместить весь размер ущерба в случае ядерной аварии для него непосильно, поэтому заранее оговаривается максимальный размер возмещения, а также время, в течение которого претензии к оператору могут быть предъявлены.
Возмещение части ущерба, превышающей установленный для оператора предел ответственности, гарантируется государством.
Международный правовой режим по ответственности за ядерный ущерб регулируется положениями международных конвенций: Парижской и Венской, и различных дополнительных соглашений. Конвенциями вводятся те же принципы ответственности, кроме того, регулируется порядок и размеры возмещения ущерба странами-участницами. Парижская конвенция подписана развитыми европейскими странами с атомной энергетикой и создает единый правовой режим для этих государств. Венскую конвенцию приняли, в основном, страны с небольшим числом реакторов, а также некоторые неядерные страны [2]. И хотя общие принципы этих конвенций совпадают, странам-участницам Парижской конвенции пока невыгодно присоединяться к Венской, так как им придется в этом случае возмещать ущерб большему числу стран, в то время как вероятность инцидентов на территории «венских» стран значительно ниже. Поэтому совместный протокол пока не ратифицирован наиболее мощными европейскими ядерными государствами.
Что касается России, то пока она находится несколько в стороне от происходящих процессов финансового и правового объединения на случай ядерной аварии. В 1996 году Россия подписала Венскую конвенцию, обозначив к ней свой интерес, но пока она не ратифицирована парламентом. Естественно, необходимость присоединения к международной системе является стратегической задачей. Но это нужно проводить при наличии объективных экономических предпосылок. Вступлению в международную систему должно предшествовать выполнение следующих условий:
- однородность рисков – важнейшее условие возможности распределения риска. Безопасность наших АЭС оценивается зарубежными экспертами ниже западных. Отечественные станции считаются менее безопасными, поэтому в случае возможного перестрахования отечественных рисков за рубежом, эти оценки приведут к более высоким страховым тарифам. Вероятно также, что возникнут проблемы с перестрахованием реакторов типа РБМК. В то время, когда ядерная энергетика остро нуждается в инвестиционных ресурсах, направление финансового потока в виде страховых взносов «вовне» будет нецелесообразным;
- однородность законодательной базы – например, в российском законодательстве отсутствует понятие исключительной ответственности оператора ЯЭУ. Принцип исключительной ответственности означает, что никто, кроме оператора, не несет ответственности за ядерный инцидент. Кроме того, не решен немаловажный вопрос о сумме, в пределах которой эксплуатирующая организация ответственна за ущерб;
- сопоставимость финансовых возможностей – уровень развития большинства стран, решивших внутренние социально-экономические проблемы, позволяет им осуществлять серьезные вложения в безопасность не только на своей территории, но и на территории других стран. (Например, финансирование Европейским Банком реконструкции и развития вывода из эксплуатации Чернобыльской АЭС, а также строительство комплекса переработки жидких радиоактивных отходов на ГМП «Звездочка» при норвежском финансировании). На сегодняшний день положение России на кривой экономического развития таково, что наиболее эффективными будут внутренние вложения в безопасность.
Пока не выполнено ни одно из этих условий, основное внимание при разработке законодательной базы по ответственности за ядерный ущерб должно быть сосредоточено на решении российских проблем.
Еще одним важным условием эффективности законодательной базы является ее соответствие теории управления риском радиационных аварий и сформировавшейся практике ядерного страхования. Проектирование и эксплуатация потенциально опасных производств должны проводиться с учетом вероятности возникновения аварийных ситуаций, а также возможного размера экономического ущерба. Принятие контрмер в случае аварии, принятие решений по компенсации ущерба – все это невозможно без корректной оценки данной величины, а также без представления о механизме осуществления выплат.
Нормативно-правовая база должна быть основана на общих принципах организации системы финансовой компенсации по ядерным рискам. Структура такой системы прямым образом связана с оценкой потенциального ущерба. Без учета теоретических основ невозможно создать эффективную законодательную базу. Иначе в данной области может сложиться характерная ситуация, когда закон невыполним практически.
Основная трудность, возникающая при построении компенсационной системы – крупный размер потенциального ущерба. Для преодоления этого обстоятельства в мировой практике используется многоуровневая система, включающая: самострахование операторов ЯЭУ, национальные ядерные страховые пулы, межгосударственный ядерный страховой пул, государственные и межгосударственные компенсации.
Самострахование предполагает межвременное распределение потерь операторами АЭС.
Теоретически оператор ЯЭУ может воспользоваться в качестве финансовой гарантии как собственными средствами, так и другими видами финансовых гарантий, но практически страхование представляет собой наиболее удобный и действенный механизм. Обычно страхование проводится в национальных ядерных страховых пулах. Пулинговая система представляет собой наиболее удобную форму совместного осуществления страховых операций по определенному виду страхования, когда возможностей отдельных страховщиков не хватает для покрытия крупных рисков.
Международный ядерный страховой пул образован из национальных ядерных страховых пулов путем взаимного перестрахования. Очевидно, что в случае крупной аварии средств национального ядерного страхового пула будет недостаточно для компенсации ущерба, поэтому участие в международном ядерном страховом пуле значительно повышает компенсационные возможности.
Взаимное страхование операторов ЯЭУ тоже является весьма эффективным звеном в системе компенсации ущерба. В США, например, на этот вид страхования ложится основная ответственность, поскольку по взаимному страхованию накоплен резерв порядка 8 млрд. долл., в то время как предел ответственности по страхованию составляет всего 200 млн. долл.
Государственная компенсация обычно гарантирует возмещение части ущерба, не охваченного страховыми выплатами.
Выплаты межгосударственных компенсаций осуществляются согласно положениям международных конвенций по ответственности за ядерный ущерб.
Отечественная система на данный момент состоит из страхования и государственной компенсации. В отсутствие объективных предпосылок выхода на уровень международных компенсаций, целесообразно сосредоточить усилия на разработке правовой базы для такой простейшей структуры с возможностью ее последующего развития.
На сегодняшний момент гражданская ответственность за причинение ядерного вреда регулируется только законом "Об использовании атомной энергии" [3]. Согласно ст. 53, "гражданско - правовую ответственность за убытки, причиненные юридическим и физическим лицам радиационным воздействием при выполнении работ в области использования атомной энергии, несет эксплуатирующая организация в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Возмещению подлежит вред, причиненный жизни и здоровью граждан и обусловленный радиационным воздействием либо сочетанием радиационного воздействия с токсическими, взрывными или иными опасными воздействиями". Статья 59 предусматривает ответственность за вред, причиненный радиационным воздействием окружающей среде.
Виды и пределы ответственности эксплуатирующей организации (оператора ЯЭУ) за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием в зависимости от типа объекта использования атомной энергии, согласно ст.55, должны устанавливаться законодательством Российской Федерации, которого пока нет.
Что касается финансового обеспечения этого предела, то в законе указано, что оно может быть в форме государственной гарантии или иной гарантии, наличия собственных финансовых средств и страхового полиса (договора) (ст.56).
Ту часть ответственности, которая превышает предел, установленный для эксплуатирующей организации, по ст. 57, обязано возместить государство.
Таким образом, законодательно определено, что ущерб, нанесенный радиационным воздействием, должен быть возмещен, а также кем должен быть возмещен. Конкретные же механизмы возмещения ядерного ущерба предполагается ввести в ФЗ "О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении" [4]. Очевидно, что существует необходимость серьезной правовой работы в данном направлении как в плане уточнения основных принципов ответственности за ядерный ущерб и приведения их в соответствие с положениями Венской конвенции, так и в плане разработки количественных и качественных параметров организации системы финансовой компенсации за радиационный вред.
Если бы страхование гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда было введено в обязательной форме, то оно должно быть регламентировано, согласно ст. 936 Гражданского Кодекса РФ (Осуществление обязательного страхования), по следующим пунктам:
- объекты, подлежащие обязательному страхованию;
- риски, от которых они должны быть застрахованы;
- минимальные размеры страховых сумм.
Согласно требованиям российского законодательства предприятия, использующие в своей деятельности радиационные источники (объекты использования атомной энергии), по ФЗ "Об использовании атомной энергии" обязаны иметь финансовые гарантии на случай ответственности перед третьими лицами. Такую ответственность обеспечивает договор страхования. То есть обязательность страхования ядерных рисков введена косвенным образом, отдельный закон по конкретному обязательному виду страхования, наличие которого требуется в ст. 3 ФЗ "Об организации страхового дела в РФ" [5], регулирующий весь комплекс проблем, возникающий при его осуществлении, пока отсутствует. В результате образуется законодательный вакуум, процесс плохо отрегулирован и представляет собой вариант договорных отношений между страхователем и страховщиком.
С 1996 года существует практика страхования ответственности эксплуатирующих организаций. В основном, радиационно-опасные объекты вовлечены в процесс страхования, но работают с отдельными страховыми компаниями, а не с Российским Ядерным Страховым Пулом (РЯСП). На сегодняшний момент только ядерные риски российских АЭС размещаются в РЯСП. Страховая премия, в среднем по объектам, не превышает одного процента. Некоторое укрепление позиций страховых компаний после финансового кризиса 1998 года выразилось в увеличении максимального объема ответственности отечественного пула и уменьшении страхового тарифа.
С формальной точки зрения лиц, ответственных за принятие законодательных решений, нет необходимости введения отдельного закона для регулирования процесса создания финансовой компенсационной системы на случай ядерных аварий. Тем не менее, особенности ядерных рисков таковы, что не вписываются в обычные для других видов страхования схемы распределения рисков. Если не будет эффективно функционировать заключительное звено в системе экономического управления ядерными рисками, каковым является компенсация ущерба пострадавшим, то это негативно повлияет на общий уровень безопасности радиационных объектов.
Выводы
1. Законодательная база по ответственности за ядерный ущерб развивается, но медленными темпами. Проект ФЗ РФ "О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении" рассматривается Государственной Думой с 1995 года. В ближайшее время планируется его очередное рассмотрение.
2. Основные принципы российского законодательства соответствуют международным нормам, изложенным в Венской конвенции.
3. В перспективе планируется и является целесообразным ратифицировать Венскую конвенцию по ответственности за ядерный ущерб.
4. На сегодняшний день вопросы практического ядерного страхования регулируются Госатомнадзором России, Минатомом России, а также договорными отношениями страховщика и страхователя.
Л и т е р а т у р а
1. Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1997 года (Сводный текст Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963 года с поправками, внесенными Протоколом от 12 сентября 1997 года)
2. М.Е.Амелина, А.И.Иойрыш, А.С.Молчанов. Страхование гражданской ответственности за ядерный ущерб. М.: ИздАТ, 2000.
3. Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" (В ред Федеральных законов от 10.02.1997 № 28-ФЗ, от 10.07.2001 №94-ФЗ, от 28.03.2002 № 33-ФЗ).
4. Проект Федерального закона "О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении" ("О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении), Проект № 96700118-2 во втором чтении.
5. Закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 31.12.1997 N 157-ФЗ, от 20.11.1999 N 204-ФЗ, от 25.04.2002 N 41-ФЗ)
Марина АМЕЛИНА
Лариса САЧЕНКО
