В соответствии с пунктом 4 статьи 51 Федерального закона (ФЗ) «Об основных гарантиях избирательных прав...»  «Не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени должно быть предоставлено зарегистрированным кандидатам... исключительно для совместного проведения дискуссий, "круглых столов", иных совместных агитационных мероприятий».

Однако, предписав телерадиокомпаниям (ТРК) отводить время для совместных агитационных мероприятий, законодатель не определил процедуры их проведения. Избирательные комиссии также не дают ТРК четких предписаний о том, как именно те должны проводить дебаты. Желая избежать юридических рисков и конфликтов с кандидатами, многие ТРК заменяют дискуссии и круглые столы с их участием простым предоставлением эфирного времени для последовательного произнесения кандидатами монологов (чаще всего именно эта ситуация полностью устраивает участников таких «дебатов», поскольку сводит к минимуму риск их поражения в публичном споре).

Настоящие рекомендации имеют целью помочь ТРК разрешить юридические вопросы, возникающие в связи с организацией дебатов в ходе выборов депутатов Государственной Думы в 2003 году.

Можно ли не проводить дебаты?

ФЗ «О выборах депутатов...»  (пункт 4 статьи 60) предусматривает единственное исключение из общего правила о проведении дебатов: дебаты не проводятся, «если на каждого зарегистрированного кандидата из общего объема бесплатного эфирного времени приходится менее пяти минут». В случае, если на каждого зарегистрированного кандидата приходится 5 или более минут бесплатного эфирного времени данной ТРК, совместные агитационные мероприятия проводятся в обязательном порядке.

Не проведение совместных агитационных мероприятий кандидатов или предоставление для таких мероприятий меньшего времени, нежели 50 процентов общего объема бесплатного эфирного времени (даже с согласия всех кандидатов) квалифицируется как «нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание», что в соответствии с нормой статьи 5.8 КоАП РФ  может повлечь «наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда» (для целей уплаты штрафов по состоянию на июль 2003 года МРОТ равен 100 рублям).

Что такое дебаты?

В приведенной выше норме ФЗ «Об основных гарантиях...», равно как и в ФЗ «О выборах депутатов...» (пункт 4 статьи 60) законодатель четко указывает на возможные формы «совместных агитационных мероприятий»: «дискуссии» и «круглые столы».

Исходя из устоявшегося словарного значения этих терминов, можно определить, что:

под «дискуссией» (от лат. discussio – рассмотрение, исследование) понимается «обсуждение какого-н. спорного вопроса для выяснения разных точек зрения; прения» ;

под «круглым столом» понимается «форма публичного обсуждения или освещения каких-либо вопросов, когда участники высказываются в определенном порядке (первоначально – сидя за столом, имеющим круглую форму); совещание, обсуждение чего-либо с равными правами участников» .

Суммируя приведенные выше определения, можно определить следующие признаки возможных форм совместных агитационных мероприятий:

1. они проводятся в форме обсуждения какого-либо одного или нескольких определенных вопросов или проблем;

2. обсуждаемый вопрос или проблема подразумеваются спорными, допускающими различные мнения и толкования, а также взаимные возражения участников (прения);

3. в результате обсуждения должны быть выявлены точки зрения участников на данный вопрос или проблему;

4. участники обсуждения высказываются в определенном порядке и имеют равные права.

Сколько времени могут занимать дебаты?

ФЗ «О выборах депутатов...» (пункт 2 статьи 60) устанавливает, что «общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из региональных государственных организаций телерадиовещания выделяет на каждом из своих каналов для проведения предвыборной агитации, должен составлять не менее 30 минут в рабочие дни... а в случае, если общее время вещания организации телерадиовещания составляет менее двух часов в день, – не менее одной четвертой части общего времени вещания».

Пункт 4 статьи 60 того же закона устанавливает, что «не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени должно быть предоставлено зарегистрированным кандидатам... исключительно для совместных агитационных мероприятий». Следовательно, ТРК вправе своим решением отвести для дебатов от 50 до 100% общего объема бесплатного эфирного времени, предоставляемого кандидатам на данных выборах.

Исходя из буквального смысла данной нормы закона, в случае, если руководство ТРК примет решение о том, что все бесплатное эфирное время будет предоставлено кандидатам исключительно для проведения дебатов, кандидаты и избирательные комиссии не могут требовать от ТРК предоставления какой-либо части бесплатного эфирного времени для распространения индивидуальной предвыборной агитации каждого кандидата.

Поскольку ФЗ «О выборах депутатов...» определяет, что доля бесплатного эфирного времени, выделяемого для дебатов рассчитывается от общего объема бесплатного эфирного времени, ТРК вправе самостоятельно выбирать, по каким дням и с какой частотой будут проходить дебаты. Для проведения содержательных дебатов по спорным вопросам необходимо достаточно длительное время (в зависимости от количества участников, не менее 15-30 минут). Поэтому ТРК, выделившая, например, 30 минут бесплатного эфирного времени в рабочие дни, и определившая, что для дебатов будет отведено, например, 80 процентов бесплатного эфирного времени, может установить, например, что совместные агитационные мероприятия будут транслироваться по понедельникам, вторникам, средам и четвергам, а индивидуальная предвыборная агитация кандидатов – по пятницам.

Полезны ли дебаты кандидатов для общества и ТРК?

ФЗ «О выборах депутатов...» (в частности, пункт 1 статьи 57) жестко ограничивает право журналистов ТРК обнародовать информацию о кандидатах, анализировать их предвыборные программы, личностные качества и многие другие интересные избирателям вопросы, поскольку обнародование журналистами такой информации может быть признано нарушением порядка проведения предвыборной агитации (таковой признаются любые «действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидата... или против него... либо против всех кандидатов».

В своих агитационных роликах каждый из кандидатов затрагивает лишь те вопросы и лишь в том ключе, который позитивно сказывается на его рейтинге. В этой ситуации дебаты является уникальной законной возможностью для ТРК предложить кандидатам ответить на неудобные для них вопросы, создать условия для сопоставления их позиций в публичном споре друг с другом, в рамках которого избиратели смогут значительно лучше, нежели при просмотре роликов предвыборной агитации составить себе представление об истинных качествах кандидатов и убедительности их позиций.

Агитационные ролики представляют из себя значительно менее привлекательную и интересную для телезрителей (радиослушателей) форму представления информации, нежели удачно проведенные дебаты. Таким образом, предоставление значительного объема эфирного времени для трансляции дебатов, вместо агитационных роликов, может благотворно сказаться на рейтингах ТРК.

Кроме того, кандидат, желающий разместить ролики своей предвыборной агитации в эфире ТРК, которая отвела все 100 процентов своего бесплатного эфирного времени для дебатов, может сделать это лишь приобретя платное эфирное время этой телекомпании. Поэтому выделение всего бесплатного эфирного времени для проведения дебатов может положительно повлиять на доходы ТРК от предоставления кандидатам платного эфирного времени для распространения их агитационных роликов.

Как выбирать тему дебатов?

Как следует из приведенных выше определений понятий «дискуссия» и «круглый стол», они могут проводиться в случае, если определена тема обсуждения, то есть, если сформулирован какой-либо один или несколько определенных вопросов или проблем, которые будут проанализированы в ходе обсуждения. В случае, если вопрос или проблема не определены, спор, прения по ним практически невозможны.

Однако, телекомпания не может самостоятельно «навязать» участникам дискуссии ту тему, вопрос или проблему, которую они «должны обсудить» в ходе дебатов. Такие действия телекомпании могут быть расценены как нарушение нормы пункта 4 статьи 57 ФЗ «О выборах депутатов...», который устанавливает, что «кандидат... вправе самостоятельно определять содержание, формы и методы своей предвыборной агитации».

Для того, чтобы сделать дебаты возможными и осмысленными, но при этом не нарушить приведенного выше требования закона, целесообразно применение следующей процедуры. По окончании регистрации соответствующей избирательной комиссией кандидатов (то есть в момент, когда определены все зарегистрированные кандидаты) ТРК направляет им письменное предложение сформулировать некоторое количество тем (например, 5 от каждого кандидата) будущих дебатов. Такое предложение может быть направлено им одновременно с уведомлением о дате и месте проведения жеребьевки по распределению эфирного времени. В данном предложении необходимо установить срок, в течение которого зарегистрированные кандидаты могут направить свои темы будущих дебатов (не позднее срока проведения жеребьевки).

После того, как от каждого кандидата будут получены по 5 тем дебатов, одновременно с проведением жеребьевки по распределению эфирного времени, может быть проведена жеребьевка тем дебатов. В соответствии с пунктом 10 статьи 60 ФЗ «О выборах депутатов...», такая жеребьевка проводится «не позднее чем за 32 дня до дня голосования».

Кто может быть участником дебатов?

Пункт 5 статьи 60 ФЗ «О выборах депутатов...» устанавливает, что «в совместных агитационных мероприятиях... зарегистрированные кандидаты (в том числе включенные в федеральный список кандидатов)... могут участвовать только лично». Закон отдельно оговаривает, что «представители кандидата, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу, к участию в совместных агитационных мероприятиях... не допускаются» (пункт 6 той же статьи).

Таким образом, если кандидат пожелает, чтобы в бесплатное время отведенное ему для дебатов вместо него выступил некое другое лицо (например, специалист по вопросам, вынесенным на обсуждение) – ТРК не следует допускать это лицо до участия в дебатах. В этом случае следует составить акт о том, что данный участник не явился для участия в дебатах и провести их без него.

Таким же образом должна действовать ТРК и в случае, если для участия в дебатах от имени политических партий и избирательных блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, придет лицо, не имеющее при себе выданного соответствующей избирательной комиссией удостоверения «уполномоченного представителя» или «доверенного лица» данной политической партии или избирательного блока.

Сколько должно быть участников?

Исходя из определения ФЗ «О выборах депутатов...», который говорит о «совместных мероприятиях», для участия в дебатах следует приглашать не менее двух кандидатов. Однако, закон не устанавливает иных требований к ТРК, касающихся количества участников дебатов. Точное число участников (их может быть любое число, вплоть до всех кандидатов, зарегистрированных на данных выборах) определяет ТРК. При этом, однако, ТРК не следует устанавливать, что в первых дебатах примут участие, например, два кандидата, во вторых – четыре, а в третьих, например, -- шесть. В этом случае кандидаты, принимавшие участие в разных дебатах смогут обоснованно заявить, что им не были предоставлены равные возможности для проведения предвыборной агитации.

Если ТРК уже установила, что дебаты будут проводиться, например, 3 раза в неделю то общее количество дебатов за 4 недели может составить приблизительно 12. В случае, если всего на данных выборах зарегистрировано 8 кандидатов, то возможно проведение дебатов с 2 участниками, причем, каждый кандидат примет участие в 3 дебатах. Если в выборах принимает участие 12 кандидатов, то возможно проведение дебатов, например, с 4 или 6 участниками (каждый кандидат в этом случае примет участие соответственно в (4 или 6 дебатах).

Если телекомпания стремится к острым дебатам и число кандидатов на выборах не очень велико ТРК может проводить дебаты с 2 участниками, если ТРК стремится к более «мягкому» варианту дебатов или если число кандидатов на данных выборах достаточно велико, возможно участие 3-6 кандидатов. В целом, как показывает практика, участие в одних дебатах более чем более 6 человек не позволяет каждому из них полноценно изложить свою позицию и ответить соперникам из-за недостатка времени.

Как выбирать участников дебатов по конкретному вопросу?

Возможность столкнуть давних политических оппонентов в своем эфире может быть большим искушением для ТРК, которая может решить самостоятельно подобрать «пары» или «четверки» участников каждых отдельных дебатов. Однако, такое решение, к сожалению, чревато долгими и сложными переговорами и, в результате, может привести к срыву дебатов. Ведь ТРК сразу же столкнется с нежеланием одного кандидата публично дискутировать с другим или, наоборот, с желанием какого-либо кандидата увидеть в качестве своего оппонента другого конкретного кандидата.

Кроме того, произвольная компоновка участников дебатов со стороны ТРК нарушает порядок распределения эфирного времени, установленный пунктами 10 и 11 статьи 60 ФЗ «О выборах депутатов...», которые, в частности, устанавливают, что «не позднее чем за 32 дня до дня голосования проводится жеребьевка в целях распределения бесплатного эфирного времени между всеми зарегистрированными кандидатами». В результате жеребьевки «определяются даты и время выхода в эфир предвыборных агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, региональных групп кандидатов».

Жеребьевка по распределению бесплатного эфирного времени проводится избирательной комиссией в присутствии всех кандидатов или их представителей. Результаты жеребьевки оформляются протоколом. Определенный в результате жеребьевки график распределения эфирного времени публикуется в государственных периодических печатных изданиях. И если вопрос о теме каждых из дебатов будет вынесен на жеребьевку, то ни один из кандидатов не сможет оспаривать, что ему были предоставлены равные с другими кандидатами условия доступа к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации. А значит, ТРК будет в большей юридической безопасности.

Нужен ли ведущий дебатов?

Законодательство умалчивает о фигуре ведущего дебатов. Ссылаясь на это некоторые кандидаты могут потребовать, чтобы дебаты проводились без ведущего. Возможна также ситуация, когда кто-либо из кандидатов будет возражать против конкретной предложенной ТРК фигуры ведущего. Задачей ТРК в этой ситуации становится обосновать, что ведущий дебатов необходим, а также что его участие в дебатах является правомерным и соответствующим требованиям ФЗ «О выборах депутатов...».

Как было установлено выше (см. ссылки на словарное значение этих терминов в разделе «Что такое дебаты?»), «дискуссии» и «круглые столы» характеризуются тем, что:

1. они проводятся в форме обсуждения какого-либо одного или нескольких определенных вопросов или проблем;

2. обсуждаемый вопрос или проблема подразумеваются спорными, допускающими различные мнения и толкования, а также взаимные возражения участников (прения);

3. в результате обсуждения должны быть выявлены точки зрения участников на данный вопрос или проблему;

4. участники обсуждения высказываются в определенном порядке и имеют равные права.

В отсутствие ведущего реализация совместного агитационного мероприятия и достижение перечисленных выше целей будет затруднено или невозможно, поскольку:

• участники могут отклоняться от вынесенного на обсуждение вопроса или проблемы;

• участники с большой вероятностью не смогут самостоятельно передавать друг другу слово для взаимных возражений по спорным вопросам;

• может остаться невыясненным мнение по спорным вопросам наименее активных участников обсуждения;

• не будет сохраняться определенный порядок высказывания участников;

• наконец, в отсутствие ведущего может быть нарушено право кого-либо из кандидатов на получение равного с другими кандидатами бесплатного времени для его предвыборной агитации.

Предоставление прав ведущего или каких-либо особых полномочий (включая право поставить или уточнить вопрос, прервать или предоставить слово) одному из участников обсуждения нарушит принцип равенства кандидатов.

По этой причине ТРК может (и, по нашему мнению, должна) привлечь к проведению дебатов ведущего, который, не будучи самостоятельным участником дискуссии, высказывающим свое мнение по обсуждаемому вопросу, в интересах всех участвующих в обсуждении кандидатов должен гарантировать их равные с другими кандидатами условия доступа к эфиру для проведения предвыборной агитации.

В случае, если ТРК имеет основания предполагать, что один или несколько кандидатов выразят свое недовольство с тем, что ведущий занимает отведенное им для их предвыборной агитации бесплатное эфирное время, ТРК может присоединить к времени дебатов 2-3 минуты дополнительного эфирного времени (например, если для дебатов должно быть отведено 15 минут эфирного времени, возможно увеличить их фактическую продолжительность до 17-18 минут). В этом случае, кандидаты не смогут ссылаться на то, что им было предоставлено меньше эфирного времени, нежели установлено законом и результатами жеребьевки, а ведущий сможет в рамках этого добавленного времени полноценно осуществлять свои функции.

Как поровну распределить время внутри дебатов?

Поскольку дебаты – это всегда динамичный полилог (разговор нескольких участников друг с другом), сложной проблемой является точное распределение времени дебатов между участниками.

Для этого в студии должны висеть ясно различимые часы, либо, что еще лучше – секундомер с обратным отсчетом, который отображает время, остающееся до конца дебатов эфира. Как правило бывает достаточно контроля за временем со стороны ведущего. Но в некоторых случаях избирательная комиссия или кандидаты могут предъявлять претензии о неравенстве предоставленного времени вплоть до десятков секунд (абсолютной точности добиться практически невозможно). Для того, чтобы защититься от таких претензий, в сложных случаях ТРК может поручить одному или нескольким находящимся в студии техническим сотрудникам в течение дебатов следить за длительностью времени, фактически использованного каждым из кандидатов и каждые несколько минут сообщать промежуточные данные ведущему, который на основании этой информации сможет корректировать распределение времени в рамках оставшейся дискуссии.

За несколько минут до окончания эфирного времени ведущий может обратиться к тем кандидатам, которые фактически использовали меньше времени, чем другие, с вопросом, не желают ли они высказаться. В случае, если в последствии эти кандидаты предъявят ТРК претензии в связи с тем, что им было предоставлено меньше времени, нежели их оппонентам, ТРК сможет доказать, что она предоставила, как этого требует закон, равные возможности и условия доступа к эфирному времени для проведения этими кандидатами их предвыборной агитации (пункт 4 статьи 8 ФЗ «О выборах депутатов...»). Если кандидату была предоставлена возможность обратиться к избирателям и равные с другими кандидатами условия участия в дебатах, но этот кандидат по своему желанию не использовал такую возможность, ТРК не несет за это ответственность.

Рекомендации подготовлены юристом АНО «Интерньюс» Ф.Д. Кравченко